Descripción de los aspectos sustantivos

El 22 de julio de 2016, el Comité recibió una solicitud de investigación sobre la situación de niños y adolescentes (NNA) privados de un entorno familiar que se encuentran en centros de cuidado residencial, bajo el control directo o indirecto del Servicio Nacional de Menores (SENAME). En Chile, los programas residenciales están destinados al cuidado de los niños sin un entorno familiar adecuado y pueden ser administrados directamente por el Estado (CREAD) o por organizaciones sin fines de lucro (OCAS). A finales de 2016, el número de niños admitidos en los centros residenciales fue de 14,245. Según los datos del SENAME, entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños murieron en los centros residenciales (40 en centros de CREAD y 170 en centros de OCAS). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes. Las averiguaciones realizadas por la Fiscalía desde septiembre de 2016 mostraron, entre las causas de un número significativo de estas muertes, negligencia grave por parte del personal responsable del cuidado de los niños y adolescentes. Los hechos descritos indicaron una posible violación grave y sistemática de los derechos enunciados en la Convención.

En conformidad con el artículo 13, párrafo 1, del Protocolo facultativo y el artículo 35 del Reglamento de Procedimiento del Comité con respecto al Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones (reglamento), el Comité decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la Convención con respecto a un porcentaje significativo de niños y adolescentes bajo la protección del Estado parte. El Estado parte autorizó la visita de dos expertos nombrados por el Comité. La visita tuvo lugar entre el 8 y el 12 de enero de 2018. Los expertos visitaron las regiones de Santiago y Valparaíso (incluidos 4 centros de protección bajo control del SENAME y 2 centros controlados por ONG) y entrevistaron a más de 100 personas y representantes de organizaciones públicas y privadas.

Cuestiones procesales

Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y el Protocolo facultativo el 1 de septiembre de 2015. El procedimiento previsto en el Artículo 13 entró en vigor internamente el 1 de diciembre de 2015. La comunicación fue recibida por el Comité el 22 de julio de 2016. Tras ser considerada como fiable, el Comité la examinó durante su 74ª reunión (16 de enero - 3 de febrero de 2017) y decidió, sin prejuzgar los fundamentos de la información, registrar la solicitud de investigación. En conformidad con el Artículo 13, párrafo 1, del 3PF-CDN y el artículo 35 del Reglamento de Procedimiento del Comité relativo al 3PF-CDN, el Comité decidió solicitar a Chile que presentara observaciones sobre las cuestiones planteadas al Comité. Chile presentó sus observaciones al Comité el 18 de mayo de 2017. Tras revisar toda la información disponible y teniendo en cuenta que la situación descrita cumplía los criterios para el establecimiento de una investigación, el Comité decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la CDN.

Conclusiones

El Comité determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la CDN contra niños bajo cuidado residencial en Chile. Estas incluían el artículo 2 (no discriminación); los artículos 3.1 (interés superior); la obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones encargadas de la protección (art. 3.3.); la obligación de adoptar medidas generales de aplicación, de conformidad con el artículo 4; el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (art. 6); el derecho a no ser separados de la familia excepto cuando tal separación sea necesaria en el interés superior del niño (art. 9); el derecho a ser escuchado y a que se tengan en cuenta sus opiniones (art. 12); la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales en lo que respecta al niño (art. 18); la protección contra la violencia (art. 19); el derecho del niño impedido a recibir cuidados adecuados para disfrutar de una vida plena y decente (art. 23); el derecho al más alto nivel posible de salud (art. 24); el derecho del niño que ha sido internado en un establecimiento por las autoridades competentes para los fines de atención, protección o tratamiento de su salud física o mental a un examen periódico del tratamiento a que esté sometido y de todas las demás circunstancias propias de su internación (art. 25); el derecho a la educación (art. 28); el derecho al descanso, el esparcimiento y la cultura (art. 31); el derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual (art. 32) y el derecho a estar protegido contra la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes (art. 37).

El Comité consideró que el Estado era responsable de violaciones “graves” de los derechos, teniendo en cuenta que el sistema de atención residencial de Chile dio lugar a una violación generalizada de los derechos de miles de niños y adolescentes bajo la protección del Estado por un periodo de tiempo prolongado. Estos derechos incluían: a) violación de su obligación a respetar los derechos de los niños durante su estancia en las residencias bajo la administración directa del Estado, que dio lugar a una revictimización de los niños por parte del personal; b) violación de su obligación de proteger por no facilitar protección y cuidados adecuados para los niños y adolescentes que ingresaron al sistema de cuidado residencial tras ser víctimas, ni el cuidado necesario para su recuperación y rehabilitación física y psicológica; c) violación de su obligación de hacer valer los derechos de los niños y adolescentes ante la falta de medidas efectivas y oportunas para poner fin a las violaciones de derechos, tanto en sus familias de origen como en las residencias de gestión privada.

Junto con estas violaciones graves, el Comité también determinó la existencia de violaciones “sistemáticas” de los derechos enunciados en la Convención. Estas se basaron en los siguientes hechos:

a) la ausencia de una ley integral para la protección de los niños basada en una perspectiva de derechos humanos; b) la existencia y el uso continuado y extendido de medidas judiciales que fracasan en su objetivo de protección y recuperación; c) el mantenimiento de un personal administrativo de SENAME que no estaba debidamente capacitado en recursos humanos y financieros y d) la falta de capacidad y/o voluntad para adoptar medidas efectivas y oportunas a pesar del hecho de que la situación del sistema de protección residencial era conocida a través de informes oficiales de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo.

Basándose en estos resultados, el Comité adoptó una serie de recomendaciones. Estas incluían solicitudes inmediatas de cierre de los centros controlados por el Estado para la atención residencial (CREAD) y un conjunto de medidas legislativas y políticas para la prevención y protección de los niños.

Comentario

Este es un caso trascendental de la protección de los niños bajo cuidado residencial. Hay dos aspectos en esta decisión que deben llamar nuestra atención. En virtud del artículo 35 de su Reglamento de Procedimiento relativo al 3PF-CDN, el Comité evaluó si las violaciones de derechos fueron graves y/o sistemáticas. Al hacerlo, el comité considera que las violaciones son “graves” si es probable que causen daño sustancial a las víctimas. Al determinar dicha causalidad, es necesario considerar la escala, la prevalencia, la naturaleza y el impacto de las violaciones encontradas. El término “sistemático”, a su vez, es definido por el Comité en relación con la naturaleza organizada de los actos que llevaron a violaciones repetidas y la improbabilidad de su incidencia aleatoria.¹

La interpretación de estos términos por parte del Comité parece ser coherente con la forma en que las violaciones flagrantes, graves y/o sistemáticas de derechos humanos han sido definidas y utilizadas por los tribunales y organismos de derechos humanos en el pasado.²También se trata de una definición importante para evaluar comunicaciones futuras presentadas ante el Comité, particularmente en los países con sistemas de protección infantil deficientes o incompletos.

Al mismo tiempo, la decisión adoptada por el Comité también es importante ya que especifica un conjunto de obligaciones concretas para los Estados, en el contexto de la atención residencial. Al hacerlo, el Comité incorpora los estándares conocidos de cuidado alternativo para niños, desarrollados por la Asamblea General de la ONU.³Pero el Comité va más allá de los principios generales y obligaciones relativas a las organizaciones e instituciones privadas que proporcionan servicios de protección, en este caso, atención residencial.

El Comité declara que el Estado es directamente responsable de las violaciones cometidas en los centros públicos (CREAD), así como aquellas cometidas en los OCAS u otros centros privados. Y esta conclusión se deriva no solo de la falta de supervisión, sino también del hecho de que estos centros, a efectos de atribución de responsabilidad, deben ser considerados agentes del Estado, al actuar en el ejercicio de funciones públicas por delegación del Estado. En la interpretación de las obligaciones de Chile en este asunto, el Comité se ajusta a su propio dictamen anterior en cuanto a que “los Estados no están exentos de cumplir con sus obligaciones en virtud de la Convención y sus protocolos opcionales cuando delegan sus funciones o confían su desempeño a una empresa privada o una organización sin fines de lucro”.⁴

En un contexto de continua privatización de los servicios sociales sensibles proporcionados a los niños en América⁵(incluidos programas y centros asistenciales), esta interpretación podría desempeñar un papel importante para determinar la responsabilidad del Estado en comunicaciones futuras.

Por último, cabe señalar que esta decisión tuvo un impacto considerable en la opinión pública en Chile. El dictamen del Comité fue públicamente reconocido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por el SENAME. Los miembros del Congreso también reaccionaron a esta decisión llamando, entre otros muchos aspectos recomendados por el Comité, a establecer un fondo de reparaciones para las víctimas. Al mismo tiempo, el nuevo Gobierno adoptó el Acuerdo Nacional de Infancia⁶ que incluye medidas específicas para la protección de los niños bajo cuidado alternativo. Incluso cuando estas medidas se adoptaron antes de que el Comité llegara a la conclusión sobre este caso, la decisión fue decisiva para su legitimidad. Estas medidas incluyen, entre otras, el fortalecimiento de programas para familias, el uso preferencial del acogimiento familiar (foster care) por sobre la internación residencial y el diseño de normas específicas para los centros de protección. El Gobierno también se comprometió a nuevas leyes sobre el financiamiento de instituciones privadas, los servicios sociales para la protección y la justicia de menores, así como la revisión de la ley de adopciones, entre otras medidas.

Lectura adicional

1. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Towards the Effective Fulfillment of Children's Rights: National Protection Systems, OEA/Ser.L/V/II.166 Doc. 206/17, 30 de noviembre de 2017.
2. National Standards for Children´s Residential Centres, Departamento de Salud y Niños, Gobierno de Irlanda, 2014.
3. Guide to the Children’s Homes Regulations including the quality standards, abril de 2015, Departamento de Educación, Reino Unido.